论危害国家安全罪的立法特点和立法思想
发布时间：2018年1月25日
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1997年修订的《中华人民共和国刑法》（简称新刑法）已将“反革命罪”修改为危害国家安全罪，这是此次刑法修订的重点之一。笔者认为，这一修改是相当成功的，堪称新刑法分则的典范，因为同原“反革命罪”的规定以及新刑法其他各类罪的规定相比，危害国家安全罪的立法具有鲜明的特点，并体现了符合时代要求的立法思想。
一、正确划定危害国家安全罪的范围
危害国家安全罪无论其所适合的历史条件还是所调整的行为范围，都与“反革命罪”不同。在以“反革命目的”为要件的“反革命”现象（主要是反革命犯罪活动）大大减少，而危害国家安全活动（不以“反革命目的”为要件）并未减少（注：参见《法的信息》，1991年3月15日。）的历史条件下，危害国家安全罪的立法应运而生，正如王汉斌同志在八届全国人大五次会议上所作的关于新刑法修订草案的说明中所指出的，“这次对刑法反革命罪的修改，是考虑到我们国家已经从革命时期进入集中力量进行社会主义现代化建设的历史新时期，……规定适用危害国家安全罪比适用反革命罪更为合适。”就其所调整的行为范围而言，危害国家安全罪比“反革命罪”小得多，因为它仅限于调整国家安全关系，保护国家安全利益。因此，“这次修改反革命罪，对反革命罪原来的规定中实际属于普通刑事犯罪性质的，都规定按普通刑事犯罪追究”。（注：王汉斌：《关于〈中华人民共和国刑法（修订草案）〉的说明》。）这样一来，危害国家安全罪的范围就比原“反革命罪”的范围小多了。
危害国家安全的行为，从广义上讲，应当包括来自外部的军事入侵、干涉和国内敌对势力以及国内敌对势力与境外敌对势力相互勾结进行的破坏、颠覆、暴乱等危害国家安全的活动。（注：参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室著：《〈中华人民共和国国家安全法〉释义》，第13页，法律出版社1993年版。）这些问题应通过制订其他专门法律如国家动员法、戒严法等加以解决。（注：参见贾春旺：《关于〈中华人民共和国国家安全法（草案）〉的说明》，载上书第167页。）狭义上的危害国家安全的行为，是指《国家安全法》第4条所规定的行为，即具有涉外背景的某几种特定犯罪。刑法上的危害国家安全的行为，既不能取广义也不能取狭义，因为广义上的概念已经超出了犯罪的范畴，而狭义上的概念是为适应专门工作的需要而制定的。刑法是国家重要的基本法律，其范围应是全面的，关于危害国家安全罪的规定，既应包括具有涉外背景的犯罪，也应包括不具有涉外背景的犯罪。
正确划定危害国家安全罪的范围，其直接结果就是使刑法分则第一章的罪名和法条由原来的15条20个罪名（注：参见高铭暄主编：《刑法学》，第386页，北京大学出版社1989年版。）减少为12条12个罪名。（注：参见最高人民法院：《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》，最高人民法院审判委员会第951次会议通过。）这在刑法典由原来的192条增加至452条的情况下十分引人注目。它反映了怎样的时代要求呢？笔者认为，主要是以下几点：（1）突出打击危害国家安全的犯罪。尽管危害国家安全罪的政治色彩不如“反革命罪”那样明显，但同其他刑事犯罪相比，仍然属于特殊刑事犯罪的范畴，这是由其犯罪的同类客体的特殊性所决定的。对于上述区别，从立法上加以严格划分，是在司法实践中贯彻党的“一要坚决，二要慎重，务必搞准”的斗争策略的前提和基础。“稳、准、狠，准是关键。”（注：肖扬主编：《中国刑事政策和策略问题》，第372页，法律出版社1996年版。）（2）适应改革开放的需要。马克思指出：“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”（注：《马克思恩格斯全集》第四卷，第121-122页。）以经济建设为中心是国家在社会主义初级阶段的基本路线的最根本的内容，因此刑法的主要任务就是为经济建设保驾护航。改革开放是我国的强国之路，它要求法律为之创造安定宽松的社会环境。危害国家安全罪是特殊刑事犯罪，其范围应尽量地小，才能适合上述要求。否则，其范围越大，刑法愈显严厉，愈容易束缚人们的创造力和积极性。（3）适应国际斗争的需要。“反革命罪”易让人误解为政治犯罪，一些国家就曾以我国劫机犯罪规定在“反革命罪”一章中，是政治犯为由，不予引渡；甚至个别西方国家以此为根据攻击中国人权状况。（注：参见国务院新闻办公室：《中国的人权状况》，第29页，中央文献出版社1991年版。）将“反革命罪”修改为危害国家安全罪，并正确划定其范围，可以避免这方面的不必要的麻烦。
二、科学界定危害国家安全罪的构成
新刑法关于危害国家安全罪的规定，除毅然删除原来的“反革命目的”这个主观要件外，对其他构成要件也作了修正，主要是以下几个方面：
其一，对某些犯罪采取将“预备性犯罪行为”修正为“实行性犯罪行为”的方法，使其涵盖面加大，以便能够囊括各个阶段的犯罪行为。例如，把原刑法第91条背叛祖国罪“阴谋危害”改为新刑法第102条背叛国家罪“危害”的行为。这是因为“阴谋”即“密谋策划”，其字面意义包括不了实行所谋划内容的行为，造成在司法实践中对行为人犯罪事实的认定与所定罪名构成要件不相符的矛盾。（注：参见赵秉志著：《刑法改革问题研究》，第754页，中国法制出版社，1996年版。）
其二，对某些犯罪采取将“静态犯罪行为”修正为“动态犯罪行为”，将“任意共同犯罪”修正为“必要共同犯罪”的方法，突出它们的过程性和共犯性。例如，把原刑法第92条规定的“阴谋颠覆政府”改为新刑法第105条规定的“组织、策划、实施颠覆国家政权、推翻社会主义制度”的行为。这是因为，“静态犯罪行为”的立法方式不利于司法实践中贯彻罪刑相适应原则；同时，“任意共同犯罪”的立法方式没有反映颠覆政权等特种犯罪的共犯特性，没有把犯罪行为研究清楚，也不利于贯彻罪刑相适应原则。由于新刑法对分裂国家、颠覆政权、武装叛乱、武装暴乱等犯罪的构成作了上述调整，原刑法规定的“组织、领导反革命集团罪”和“积极参加反革命集团罪”即被化解而无独立存在必要了。这是因为，在阶级对垒时代，阶级力量对比关系敏感而易变，组织、领导或积极参加反革命集团的行为即具有巨大的社会危害性，因而绝对有必要严加防范，将其消灭在萌芽状态。但在敌对阶级作为阶级已经被消灭的历史条件下，把这种行为作为某些危害国家安全罪的预备行为来处理就够了，而且还可以收减少罪名宽和刑法之效。
其三，对某些犯罪补充构成要件，以符合犯罪状况。例如，新刑法第112条关于资敌罪的规定，增加了“战时”这一构成要件；又如，新刑法第110条关于间谍罪的规定，增加了“接受间谍组织代理人的任务”的选择要件；又如，新刑法第111条关于为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪的规定，增加了“情报”这一犯罪对象。
其四，对个别新罪规定单位犯罪。有些论著认为，新刑法第107条规定的资助危害国家安全犯罪活动罪的主体是自然人，如果境内外机构、组织实施这种行为，其犯罪主体应为直接责任人员。（注：参见周振想主编：《中国新刑法释论与罪案》，中国方正出版社1997年版，第595页；等等。）有些论著则认为，本罪主体包括境内外机构、组织、个人。（注：参见胡康生等主编：《中华人民共和国刑法释义》，法律出版社1997年版，第119页；等等。）笔者认为，后一种意见是比较正确的，但也存在问题。这是因为：（1）西方国家对我国实行“和平演变”战略以来，境外敌对机构、组织和个人对我国进行危害国家安全的犯罪活动的方式发生了很大变化，他们以合法掩护非法，以公开掩护秘密，一些机构、组织在我国通过各种手段取得了合法地位，比如有的以“公司”的名义出现，实为间谍机构。他们一方面进行合法的业务活动，一方面进行地下活动。因此，境内外机构、组织实施资助危害国家安全犯罪的活动，乃是一种客观实际情况。（2）对境内外机构、组织实施资助危害国家安全犯罪活动的行为的，一概论罪是不现实的，也不符合法理。因为所谓单位犯罪，其主体必须是合法的组织，而境外机构、组织并不是都能在我国取得合法地位，因此一概说他们是单位犯罪是不正确的。笔者认为，不管境内外机构、组织的实质是什么，只要是在我国具有合法地位和身份的，则应认为是单位犯罪；凡是在我国不具有合法地位和身份的，均应以自然人犯罪论处。（3）新刑法第107条规定对犯该条之罪的境内外机构、组织，只追究直接责任人员的刑事责任，这里既包括了单位犯罪的情况，也包括了自然人犯罪的情况。这里对单位犯罪之所以实行代罚制，是由于实施本罪的机构、组织并不是为了经济上的利益，而是为了政治利益，对单位判处罚金毫无意义。
其五，为了科学界定某种犯罪的构成，对相关犯罪进行分解。这是指新刑法第109条叛逃罪的分立。有的论著认为，本条犯罪是新刑法增加的新罪。（注：参见陈兴良著：《刑法疏议》，中国人民公安大学出版社1997年版，第220页；等等。）笔者认为，这是值得商榷的。新刑法对叛逃罪的规定，实质上是从原有的“投敌叛变罪”中分立出来的，这正如新刑法第400条第2款关于失职致使在押人员脱逃罪的规定是从原有的“玩忽职守罪”中分立出来的一样，（注：参见赵秉志主编：《新刑法全书》，中国人民公安大学出版社1997年版，第231页。）之所以如此分立，是由于此种犯罪情况的特殊性。具体而言，叛逃罪的分立是发展对外关系的现象需要；而投敌叛变罪的继续存在，则是有备无患之举，如应付外敌入侵时期惩治特定犯罪的需要。
科学界定危害国家安全罪的构成，反映了切实贯彻罪刑法定原则的立法思想。我国1979年刑法是倾向于罪刑法定主义的（注：参见陶希晋：《学习刑法中的几个问题》，载《法学研究》1979年第5期。），但并未彻底贯彻罪刑法定原则。这一方面表现为1979年刑法规定了与罪刑法定原则相悖的类推制度，另一方面则表现为刑事立法所坚持的是“宁疏勿密”的立法思想。（注：参见陈兴良：《我国刑事立法指导思想的反思》，载《法学》，1992年第7期。）这一立法思想支配下的1979年刑法，其粗疏之处俯拾皆是，原“反革命罪”的规定也不例外。明确性原则是罪刑法定主义的新增内容之一，（注：参见马克昌：《罪刑法定主义的比较研究》，载《中外法学》，1997年第2期。）新刑法顺应时代要求，明文规定实行罪刑法定原则，从宁疏勿密转向尽量明确，就是这一立法思想转变的重要表现之一。通观新刑法对危害国家安全罪的规定，可以明显地看到这一点。首先，关于罪状的规定进一步明确化了。例如，关于颠覆国家政权罪的规定，把犯罪对象由原来的“政府”改为“国家政权”和“社会主义制度”，因为“政府”有多种含义，既可以指中央人民政府，也可以指地方人民政府，还容易被理解为政府的某一职能部门。其次，处刑的规定也进一步明确了。
三、适当调整危害国家安全罪的处刑
首先，这类犯罪的法定刑在总体水平上保持了稳定性。例如，背叛国家罪、资敌罪、煽动分裂国家罪、煽动颠覆国家政权罪等的法定刑未变，分裂国家罪、武装叛乱罪、间谍罪等的最高刑未变。这是由于危害国家安全罪从总体上说仍然是各类犯罪中最严重和最危险的一类犯罪，必须作为刑法首要打击对象。
其次，个别犯罪的法定刑有所减轻，并且没有提高任何犯罪的法定刑。这主要表现为以下三种情况：（1）降低法定最高刑，如颠覆国家政权罪的最高刑由原来的死刑降为无期徒刑。（2）法定刑未变，但提高了犯罪构成的规格，因而实质上是减轻了法定刑，如武装叛乱罪的法定刑与原“持械聚众叛乱罪”的法定刑相同，但“武装叛乱”的规格高于“持械聚众叛乱”。（3）法定刑总体上未变，只对犯罪的某个情节减轻处刑。这是指投敌叛变罪的有关规定。其法定刑总体上未变，但“带领武装部队人员、人民警察、民兵投敌叛变的”这一情节，其处刑由原来的“处无期徒刑或者十年以上有期徒刑”降低为“处十年以上有期徒刑或者无期徒刑”。
再次，针对“必要共同犯罪”性质的几种特定犯罪，尽量对其法定刑进行档次划分，以突出对首要分子和罪行重大分子的严惩，体现惩办与宽大相结合的刑事政策，贯彻刑法基本原则的要求。这里包括三种情况：（1）根据共同犯罪人的种类，划分多层次的法定刑。例如，原“阴谋颠覆政府罪”、“分裂国家罪”等的法定刑笼统而单一，对犯该罪的各种行为人一律按此处刑，基本刑事政策和刑法基本原则的贯彻落实过分依赖司法实践，容易造成司法上的不统一，同时由于最低刑过高，给司法机关贯彻罪刑相适应原则造成了一定困难。新刑法针对这种情况，对这类复杂犯罪的法定刑作了档次划分。（2）规定根据是否具有某种严重情节来决定是否从重处罚。例如，新刑法对叛逃罪的规定对具有掌握国家秘密的国家工作人员犯本罪这一严重情节的，规定从重处罚。（3）以专条规定对某些犯罪如果具有特定情节则从重处罚或加重处罚。关于加重处罚的规定，即新刑法第113条的规定，相当于原刑法第103条和第104条的规定，这不是新刑法的创造，而是对原刑法的继承。关于从重处罚的规定，则是新刑法的创造。这是指新刑法第106条的规定。这一规定突出了刑法的锋芒所向，重点与全面相结合使维护国家安全的工作具有全面性、层次性、重点性。
适当调整危害国家安全罪的处刑，反映了切实贯彻罪刑相适应原则的立法思想。罪刑相适应原则与党和国家的惩办与宽大相结合的基本刑事政策是相通的，但两者又不是一回事。刑事政策是个宏观指导问题，属于政策思想范畴，在微观调控方面显得力不从心；而罪刑相适应原则既有宏观指导作用，更有微观调控优势。英国著名法学家吉米·边沁曾指出：“让我们有个规则给犯罪一个公平的刑罚：不用可怕的鞭子对付过错而仅仅使用一根桦树枝。孟德斯鸠意识到了罪刑相称的必要性，贝卡利亚则强调它的重要性。然而，他们仅仅作了推荐，并未进行解释；他们未告诉我们相称性由什么构成。让我们努力弥补这一缺憾，提出计算这个道德原则的主要规则。”（注：参见（英）边沁著：《立法理论-刑法典原理》，中国人民公安大学出版社1993年版，第68页。）边沁认为，罪刑相适应原则的主要规则有五个：第一，刑罚之苦必须超过犯罪之利；第二，刑罚的确定性越小，其严厉性就应该越大；第三，当两个罪行相联系时，严重之罪应适用严厉之刑，从而使罪犯有可能在较轻阶段停止犯罪；第四，罪刑越重适用严厉之刑以减少其发生的理由就越充足；第五，不应该对所有罪犯的相同之罪适用相同之刑，必须对可能影响感情的某些情节给予考虑。（注：参见（英）边沁著：《立法理论-刑法典原理》，中国人民公安大学出版社1993年版，第68-70页。）这些真知灼见，是对处理罪刑关系应以报应为主兼顾功利的最全面确切的说明，而惩办与宽大相结合的政策虽然也包含了这些思想，但尚未形成上述法律规则。彭真同志说过：“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立健全法制，依法办事。”（注：转引自任建新主编：《社会主义法制建设基本知识》，法律出版社1996年版，第7页。）因此，新刑法明确规定罪刑相适应原则，以取代1979年刑法规定的惩办与宽大相结合的政策，是科学精神的表现和立法的进步。新刑法对危害国家安全罪法定刑的适当调整，只有在坚持贯彻罪刑相适应原则的立法思想支配下才能作出。
四、合理排列危害国家安全罪的罪名顺序
原“反革命罪”的罪名顺序是：背叛祖国罪、阴谋颠覆政府罪、阴谋分裂国家罪、策动投敌叛变罪、策动叛乱罪、投敌叛变罪、持械聚众叛乱罪等。而危害国家安全罪的罪名实质顺序（去除立法技术因素）是：背叛国家罪、分裂国家罪、武装叛乱、暴乱罪、颠覆国家政权罪、资助危害国家安全犯罪活动罪等。可见，背叛国家罪仍然放在首位，而颠覆国家政权罪由原来的第2位降至现在的第4位，分裂国家罪由原来的第3位升至现在的第2位，武装叛乱罪由原来的第7位升至现在的第3位，投敌叛变罪等几种犯罪的位次基本未变。
对危害国家安全罪的罪名顺序作上述调整，是因为在社会主义初级阶段，要维护祖国统一和国家安全，就必须首倡爱国主义，在此基础上培育和发扬社会主义。正如1996年10月10日《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》所指出的：“在改革开放和现代化建设的整个过程中，思想道德建设的基本任务是：坚持爱国主义、集体主义、社会主义教育……”危害国家安全罪既是特殊刑事犯罪，也是自然犯，其罪名顺序应突出这类犯罪的伦理色彩，才能使维护国家安全的工作奠定在更坚实的基础上。“民族主义是中国革命的‘推动力’，作为一种整合的主题，它以国家振兴的观念将各种目标联合在一起。”（注：（美）詹姆斯·r·汤森等著：《中国政治》，江苏人民出版社1996年版，第46页。）刑法对包括危害国家安全罪在内的一切自然犯的规定，理应反映一定时期社会的思想道德面貌及其发展要求。当然，无论是刑法的规定，还是思想道德建设，都是建立在经济基础之上的上层建筑。现阶段，随着我国综合国力的增强以及阶级斗争形势的变化，颠覆国家政权犯罪的危险性已经大大降低，并且不再是危害国家安全犯罪的主要矛盾；而分裂国家的犯罪活动却比以往更为严重，成为阻碍“一国两制”的彻底实现和民族团结的危险因素。笔者认为，这是新刑法调整危害国家安全犯罪排列顺序的最重要的原因。
